Le Sénat peut-il bloquer toute réforme ? Le verrou de l'article 89
RIC, proportionnelle intégrale, suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel, réduction du nombre de parlementaires : toutes ces réformes, régulièrement promises, ont un point commun que les campagnes électorales omettent : elles exigent une révision de la Constitution, et aucune révision n'est possible sans l'accord du Sénat. Ce verrou a un nom, l'article 89, et une histoire, qui inclut la chute d'un président. Explication.
Le mécanisme : deux clés, jamais une seule
L'article 89 organise la révision constitutionnelle en deux temps. D'abord, le projet ou la proposition doit être voté par les deux assemblées en termes identiques : contrairement à la procédure législative ordinaire, où l'Assemblée nationale peut avoir le dernier mot, aucun mécanisme ne permet ici de passer outre le Sénat. Ensuite seulement vient la ratification : référendum, ou, pour les projets, Congrès à la majorité des trois cinquièmes. La conséquence est mécanique : le Sénat détient un veto absolu sur toute modification de la Constitution, y compris, détail piquant, sur toute modification qui le concernerait lui-même, son mode d'élection ou ses pouvoirs.
Source : Constitution, article 89, sur Légifrance
Qui élit les détenteurs du veto
Le Sénat n'est pas élu au suffrage universel direct : ses membres sont désignés par un collège d'environ 162 000 grands électeurs, selon le chiffre publié par le Sénat lui-même, composé à 95 % de délégués des conseils municipaux, auxquels s'ajoutent députés, conseillers régionaux et départementaux. La chambre qui peut bloquer toute évolution constitutionnelle procède donc, pour l'essentiel, des élus des communes, avec une surreprésentation structurelle des petites communes rurales. On peut défendre ce choix (ancrage territorial, stabilité) ou le contester (distance au suffrage direct) ; ce qui est factuel, c'est qu'un corps électoral de 162 000 personnes tient la clé des institutions de 68 millions.
Source : Sénat, le collège électoral sénatorial
1969 : la seule tentative de forcer le verrou, et son prix
Un président a essayé de contourner l'article 89 : le général de Gaulle, qui soumit directement au peuple, par la voie de l'article 11, une réforme transformant le Sénat et créant les régions. Le 27 avril 1969, le non l'emporta avec 52,41 % des suffrages, selon la proclamation officielle du Conseil constitutionnel. Le lendemain à 0 h 10, depuis Colombey, tombait le communiqué le plus bref de l'histoire de la République, dont la Fondation Charles de Gaulle conserve le texte : je cesse d'exercer mes fonctions de président de la République. Cette décision prend effet aujourd'hui à midi. Depuis cette nuit-là, aucun président n'a plus tenté ni de réformer le Sénat contre son gré, ni d'utiliser le référendum de l'article 11 pour réviser la Constitution (celui de 2000 sur le quinquennat passait, lui, par l'article 89, avec l'accord des deux assemblées).
Sources : Conseil constitutionnel, résultats du référendum du 27 avril 1969 ; Fondation Charles de Gaulle, le communiqué du 28 avril 1969
Ce que le verrou implique pour 2027
Voici l'application pratique, à garder en tête pendant la prochaine campagne : tout candidat qui promet une réforme institutionnelle (RIC, proportionnelle constitutionnalisée, réforme du Conseil constitutionnel, réduction du nombre de parlementaires) promet en réalité l'une de ces trois choses : soit il a l'accord du Sénat, et il devrait pouvoir dire comment il l'obtiendra ; soit il compte passer par le référendum de l'article 11, comme en 1962 et 1969, une voie constitutionnellement contestée et politiquement risquée ; soit il promet quelque chose qu'il sait bloqué. L'expérience documentée sur ce site montre le dénouement habituel : la réforme institutionnelle promise en 2017 (proportionnelle, réduction d'un tiers des parlementaires) s'est arrêtée exactement là, et son projet de loi constitutionnelle a été retiré sans avoir jamais été voté. Le verrou de l'article 89 n'excuse pas tout, mais il explique beaucoup : c'est l'une des pièces maîtresses de l'architecture que le Livre I de la série démonte, pièce par pièce.
Questions fréquentes
L'Assemblée nationale peut-elle réviser la Constitution sans le Sénat ?
Non : l'article 89 exige que le projet ou la proposition de révision soit voté par les deux assemblées en termes identiques, sans mécanisme de dernier mot. Le Sénat dispose donc d'un veto absolu sur toute révision constitutionnelle.
Comment le Sénat est-il élu ?
Au suffrage universel indirect, par un collège d'environ 162 000 grands électeurs selon le Sénat lui-même, composé à 95 % de délégués des conseils municipaux, plus les députés et les conseillers régionaux et départementaux. Le vote y est obligatoire.
Peut-on réviser la Constitution par référendum direct, sans le Parlement ?
L'article 89 ne le permet pas. Le général de Gaulle a utilisé la voie de l'article 11 deux fois, avec succès en 1962 et sans succès en 1969, une voie que la doctrine juge majoritairement contraire à la lettre de la Constitution. Le non de 1969 sur la réforme du Sénat a provoqué sa démission immédiate, et aucun président n'a réutilisé cette voie depuis.
Le Sénat a-t-il déjà été réformé contre son gré ?
Jamais sous la Ve République : la seule tentative, le référendum du 27 avril 1969, a échoué (non à 52,41 % selon la proclamation du Conseil constitutionnel) et a coûté sa fonction au général de Gaulle. Toute réforme du Sénat suppose donc, en pratique, son propre accord.
Un veto élu par 162 000 personnes sur les institutions de 68 millions : c'est l'une des pièces de l'architecture documentée par le Livre I de la série ABSTENTIONNISTE.